期货市场监管体系(期货市场监管问题分析)

期货市场监管体系：以2000年12月29日中国期货业协会成立为标志，中国期货市场形成了证监会、期货业协会和交易所三级监管体系。

一、期货监督管理部门的主导地位。

在股指期货的多层次监管体系中，政府监管机构是绝对主导的，但也有很多问题有待解决。

(一)需要确定一个专职的期货监管机构。

《证券法》、《期货交易管理条例》强调证券监管部门对证券期货市场的集中统一监督管理。在我看来，中国证监会同时监管证券市场和期货市场是不科学的。原因如下：第一，证券和期货虽然在很多方面有相似之处，但在市场功能、市场结构、交易方式、资金运用、风险管理等方面存在明显差异。依靠证监会同时监管两个市场，很难达到理想的效果。其次，证券市场多层次市场有待完善，交易品种有待丰富，交易规则有待完善，上市公司治理水平有待提高，这些已经牵扯了证监会太多的精力。金融期货市场作为一个全新的资本市场，证监会忙不过来。再次，金融期货涉及证券、期货市场和部委，监管程序复杂。证监会同时监管证券市场和期货市场是不够的。最后，从国外期货市场的实践来看，一般都是实行这种监管制度的国家和地区，证券期货市场比较单一，而我国不具备这些条件。

2007年3月新颁布的《期货交易管理条例》(以下简称《条例》)第五条直接规定监管部门为期货监管机构。新的表述意义非凡：一是以金融期货为契机，为专门从事金融期货监管的机构奠定基础；第二，借鉴美国期货监管的经验，为期货监督管理委员会的设立留有余地；第三，顺应金融混业经营趋势，加大金融期货资金、交易、运营、参与者、结算系统、风险控制等跨市场监管的协调与合作，为“一行三会”预留一定的法律空间。

中国期货市场监管体制改革的大方向是效仿美国CFTC，改革现行多头管理体制，设立专职机构————期货监督管理委员会，独立于证监会。《期货法》立法中明确了期货委员会的法律地位和职责，将中国证监会和国务院各部委协调管理期货市场的职能逐步并入期货委员会，中央部委和地方政府逐步退出期货市场监管体系，确保期货委员会独立行使监管权。笔者认为中国证监会应更名为中国证券期货监督管理委员会，以方便国际社会和国外机构了解期货监管当局。作为过渡考虑，期货部可以先成立金融期货监管部。

(二)金融期货市场监管理念亟待改革。

长期以来，期货市场以证监会为中心进行监管。监管理念是稳定市场，担心风险，偏好限制性条款。在今天的市场化监管中，仍然存在着怕风险、怕稳定的思维方式压倒一切，表现为监管法规中诸多限制性条款的烙印：比如不允许设立期货基金；禁止期货公司自营；金融机构必须获得批准才能从事期货交易融资，国有企业进入并购时必须进行套期保值

纵观成熟国家和地区的期货监管体系，虽然发生过多次风险事件，但成熟市场经济国家的监管机构都保持着积极的态度，运用法律手段对期货市场进行监管。我国监管部门，一旦发现市场稍有波动，便如临大敌，对包括国债期货在内的品种采取“关停并转”的措施。金融期货筹备至今，证券市场仍在“谈期货指数色变”，政府在高位担心推出期货的冲击指数涨跌。股指仍然存在重新审批和试图找出推出期货最佳点的现象，特别是外汇期货和国债期货与央行、财政部和外汇中心的权力斗争，使金融期货产品的上市缺乏系统性和计划性。

(三)品种上市监管机制市场化程度有待提高。

目前期货产品上市机制存在一些缺陷：交易所“开店无权进货”，政府直接以行政审批代替审批和注册。金融期货上市至少应采用非市场化的两级审批制。交易所应当先向中国证监会提出申请，中国证监会报国务院批准后，方可上市交易。最宽松的法律规定是1998年的《国务院关于进一步整顿和规范期货市场的通知》和1999年的《期货交易管理暂行条例》第十七条，赋予中国证监会期货品种上市、终止、注销和恢复的资格和权力。在实践中，这些条款没有得到很好的执行，决策程序复杂，过程冗长。最多需要18个部委盖章，实际上就变成了联合审批或者国务院审批。

业内一致认为，在我国大部分商品和金融资产价格充分竞争、交换机制日趋完善的条件下，不需要联合审批制度。随着市场经济的发展增加了期货品种，这种严格的审批制度必然会与期货市场发展的内生要求发生碰撞，从而降低期货市场的运行效率，抑制期货市场的交易需求，削弱期货市场的自主创新。

2007年新修订的《期货交易管理条例》有所突破。第十三条赋予证监会对品种上市“一站式管理”的权力，但也规定必须征求相关部委的意见。在实际操作过程中，并不是多数票通过。只要有一个部委提出异议，产品就会受到阻碍，征求意见相当于联合审批。这种决策机制决定了股指期货上市之路坎坷。

因此，上市机制需要全面创新。理论上，期货新品种的上市机制大致可以分为三种模式：核准制、核准制和注册制。从欧美日等海外发达期货市场的演进来看，新品种上市机制正在向核准制和注册制两种市场化模式渗透的方向发展。鉴于《条例》修改时间较短，建议三步走策略。

第一步是完善审批制度。建议成立国务院授权的期货产品上市审批委员会，每年上半年和下半年召开一次会议。委员会将通过投票批准产品上市。对于未通过的，上市审核委员会应当在书面反馈意见中说明相应的原因。对于涉及面广、影响大的金融期货，根据《行政许可法》的规定，引入听证制度，邀请金融监管机构、宏观决策部门、投资者代表和专家学者进行广泛讨论。

第二步，实行审批制。核准制打开了法律监管的大门，将期货产品上市的权力赋予了中国证监会，中国证监会将设立一个常设机构对期货产品上市进行实质性审查

第三步，最终实现注册制。交易所拥有新产品独立上市权，审核委员会由交易所上市核心委员会取代。只要交易所完整、及时、真实、准确地将新品种的相关文件上报备案，监管部门不得因其未达到一定标准而拒绝其上市。中国期货市场十多年的实践证明，完善的品种上市机制和退市机制是中国期货市场持续健康发展的制度保障之一。根据《期货交易管理条例》第l0条，期货交易所只有设计权合约，安排权合约上市。这与备案制或注册制的市场化相差甚远，需要长期考虑。

(四)需要警惕政府过度干预的可能性。

从目前我国实施的期货市场相关法律法规来看，凡是外国法律禁止或限制的行为，我国都予以禁止或限制；外国法律不禁止或限制的行为，中国法律也禁止或限制。

在某些领域，中国证监会的权力大大超过了美国的证交会和CFTC。比如：(1)证监会监管力量强。期货交易所实际上是证监会的下属机构，交易所的总经理和副总经理由证监会任命；董事长由中国证监会提名；交易规则实际上是交易所制定的，报证监会批准，然后以交易所的名义发布。交易所没有独立的游戏规则制定权，意味着政府监管吸收了自律监管。(2)证监会拥有强大的规则制定权。由于《期货交易法》尚未出台，中国证监会在期货市场管理过程中制定了许多部门规章或内部规定，涵盖期货经营机构资格取得、注册登记、期货从业人员资格取得、违规者处罚、境外期货业务发展等方面。它的一些规定超越了自己的权限，各种行政处罚没有规定完善的调查程序，没有建立一套机制，给被处罚人充分的陈述、申辩和申诉的机会，使管理者主观化。因此，在制定《期货交易法》时，期货管理部门的权力行使和权限范围也应明确规定。(3)证监会对金融期货行业的准入权高度集中。包括金融期货交易所特别会员、结算会员，金融期货经纪业务资格审批；期货经纪公司的合同文本；证监会的规则不受司法审查，受规则约束的当事人无权质疑规则的合理性。

(五)需要加强监督的独立性和有效性

《条例》第五条“集中统一监督管理”涵盖了期货监督管理机构相对集中的权力，过于宽泛和肤浅，无法区分法律手段与行政手段、经济手段。与美国等发达国家相比，我国期货监管部门缺乏——这一重要的准司法权对违规者进行起诉，手段仅限于行政处罚，同时受到《条例》的限制。关于金融期货市场的整体发展，国务院对证监会授权有限，金融业遵守分业监管体制，导致证监会处于微观操作过于精细、宏观管理空间不大的矛盾状态。非市场化的管制方式不利于树立投资者的信心，维护市场的健康发展，这就注定了金融期货监管的法制化是一个痛苦而曲折的试错过程。

监管责任不清，能力有限，导致监管真空。比如2004年中航油巨亏4.5亿美元，暴露出对从事期货交易的国企监管基本处于真空状态。虽然早在2001年6月，证监会就发布了《行政处罚法》，专门负责国有企业境外期货业务的监管，但至少在曹事件之前，政府还没有意识到对国有控股境外公司衍生品业务监管的重要性。更令人惊讶的是，根据相关规定，中航油上市后15日内必须向中国证监会申报备案，但中航油在获得民航局的批准后，根本没有履行申报义务，以至于证监会直到2002年才知道中航油是新加坡著名的上市公司，更不知道境外期货期权交易的财务数据、异常交易等市场监管。随着期货市场QDII政策的实施，股指期货上市后，证券公司、基金公司等机构投资者将有机会走出国门，但如果没有良好的监管制度，中国企业将面临水土不服和远走高飞的巨大风险。

二、金融期货交易所的一线监管——监管的灵魂

(一)明确期货交易所的法人地位和非营利性，加强对期货交易所的法律监管。

《国有企业参与境外期货套期保值业务管理办法》和《条例》适应了社会公益和金融期货市场的要求，恢复了期货交易所非营利性的法律表述。笔者认为，在我国金融期货试点阶段，有必要坚持金融期货交易所的非营利性。首先，非营利是一级市场建立的必然选择。中国的期货交易所比发达国家晚了一个半世纪，不能急于求成；其次，国外期货交易所公司制改革的时间，恰逢我国期货市场整顿初见成效，各项法规正在理顺的时期，不应赋予期货交易所营利性；第三，中国期货市场的成熟度与发达国家相比还有很大差距。在市场不成熟、市场经济法律法规不完备的情况下，禁止期货交易所盈利是最简单、最稳妥的选择。

《期货交易所管理办法》强调交易所的非营利性是基于期货交易所是市场的组织者，而不是交易双方中的一方。这种特殊作用决定了期货交易所不能以盈利为目的。期货交易所作为期货交易市场的组织者，负责保障期货的性能合约，控制期货市场的风险，特别关注投机者是否操纵市场或垄断价格。如果允许期货交易所盈利，期货交易所很难保证期货交易在利益驱动下公开、公平、公正的条件下进行。因此，期货交易所的非营利性是市场经济法律法规不完备条件下的必然选择。

(二)公司金融交易所监管体系的创新与发展

公司制交易所是指以股份有限公司或有限责任公司形式设立的交易所。作为世界各国期货交易所的发展趋势，其主要特点如下：交易所以投资者认购或发行股票的形式筹集资金；交易所的股份或股票可以转让，但不公开上市；投资者是交易所的股东，既是交易所的会员，也是交易所的会员，但大多是“一人两份工”。会员制交易所与会员制交易所的本质区别不在于形式，而在于其目的是为了交易所利润最大化，影响其自律地位。

根据《条例》第七条，中国金融期货交易所已被法律认可为公司制交易所，成为国际上少数实行公司制但不强调盈利的交易所。一方面，五大交易所成为金融交易所的投资者，但没有股东的资产受益权和重大决策权；另一方面，总经理、副总经理的任免和董事长的提名都由证监会决定，经理的选择权也让位于期货监管机构。这种行政任命制导致负责人在市场运行过程中没有足够的权力，而有权力的证监会对市场运行中出现的问题不负责。这就注定了交易所的工作以维护市场稳定和防止“意外”为首要任务，缺乏创新动力。对于金融期货交易所来说，交易所是公司，本应追求盈利。会员是市场交易者，想放松监管；交易所作为一线监管者，必须防范市场风险。交易所如何化解盈利压力下市场发展与市场监管的矛盾？

(三)交易所自律监管的缺陷与改革

期货交易所处于市场的第一线，在发现和纠正期货市场违规行为方面具有独特的证据和技术优势，无疑是最高效的期货监管机构。美国证监会前主席道格拉斯曾形象地描述：“交易所起主导作用，政府起辅助作用。”期货交易所享有微观监管权，已成为各国法律的普遍选择。

首先，解决交易所一线监管权限有限的问题。股指期货推出后，交易所仍然存在限制太多、操作空间小的问题。比如，当市场出现异常时，需要立即出台调整交易保证金和涨跌停板、期限平仓、强制平仓、暂停交易、收市等具体的风险控制措施来化解风险。这些原本由期货交易所行使的一线监管职责，被现行法律法规委托给中国证监会，或者设置了不合理的向证监会备案、上报或审批的程序。金融期货的价格瞬息万变，规则僵化。如果一个贴近市场，了解市场实际运行情况的交易所没有相应的权限，必然会给市场运行带来不可估量的风险和隐患。再看327国债期货，巴林银行事件等。违法违规往往在瞬间完成，金融期货规则对市场变化的及时反应只是监管者的一厢情愿。强制事先报告的要求无形中阻碍了期货交易所对异常情况的应急处置权，程序对实体的保护在特殊情况下会失去应有的作用。因此，立法应当赋予期货交易所更多的独立监管权。《条例》认可期货交易所的自律监管权，体现为制定违法措施的权力和在业务规则范围内查处违法行为的权力，但与证监会的监管权有何不同？可以效仿海外交易所签《条例》的做法吗？值得讨论的是，交易所还在《谅解备忘录》中规定了交易所有警告、通报批评、罚款和没收违法所得的权力，尤其是罚款和没收违法所得的手段是否有法律依据，引起了很大争议。会员和投资者如果不服处罚，可以提起诉讼吗？一旦取消了罚款和没收违法所得这两个衡量交易所一线监管力量的重要标志，那么交易所就只剩下通报批评、公开谴责、冷处理、训诫、谈话提醒、风险提示等手段，这些手段对于博弈利益巨大的金融期货来说是不可避免的。对于“冷处理”背后遵守规章制度的机构投资者，是否存在“暖处理”的制度安排，需要进一步研究。

其次，弥补公司交易所治理结构的不足。中国的金融期货交易所从一开始就被定位为公司制，但又不同于国外的其他公司制。具体表现为：(1)其五大股东为中国证监会下属的证券交易所和期货交易所(通常为2/3模式)。这五家交易所都是会员，但离真正的会员制交易还很远，能否投资期货交易所值得怀疑；(2)不以盈利为目的。从0755到79000，在过去九年三次改版之后，交易所经历了不盈利——默认——不盈利的反复。立法再怎么变，也改变不了实质性逐利的现状和驱动力。(3)交易所的治理结构不能真正按照《违规处理办法》运行。证监会决定交易所的人事任免，相当于控制了交易所的一切。

第三，构建解决市场监管与公司交易所商业利益冲突的机制。由于公司制容易导致利益冲突，影响交易所的公益性，因此需要从以下几个方面完善金融交易所的公司治理结构。(1)使公司金融交易所成为真正的股份制交易所。金融交易所的股份公司应严格按照《期货交易所管理办法》操作，股东大会应成为交易所的权力机构，董事会应由股东大会独立选举产生，高级人员的任免应由董事会聘请。只有这样，交易所的领导班子才能真正关心股东和会员的利益，才能使交易所拥有创新发展的动力和源泉。(2)在自我管理方面，交易所制定各项管理规则，负责会员和市场交易的一线监管。(3)外部董事的聘任或聘用要求外部董事构成不少于董事总数的一半，以增加董事会切实履行监督职责的可能性。为确保外部董事的独立性，证监会主席有权随时以书面形式任命外部董事代表。证券交易所公司董事长由中国证监会提名，董事会选举产生。中国证监会主席可以因侵害社会公共利益、投资者利益或者加强监管等原因解除主席职务。(4)成为上市公司后，交易所不仅要接受中国证监会的监管，还要接受市场的监督。为了加强期货交易所的透明度，信息披露的标准应该是全面、真实、准确、及时和完整，利益冲突的解决将更加透明和令人信服。(五)交易所的商业活动和监管职能相互独立，风险控制、市场推广、交易和结算等设施和职能分离。具体来说，就是设立一个相对独立的监督机构，对日常生活中可能出现的利益冲突进行监督，并向董事会提出纠正的建议。情节严重的，中国证监会将直接追究责任。提案明确规定，当公司利益与公众利益发生冲突时，应优先保证公众利益的实现。(6)董事会下设五个委员会：风险监控委员会、调解与薪酬委员会、薪酬委员会、提名委员会和监督委员会。董事长为风险监控委员会主席，其他委员会主席均为证监会为确保公众利益而委派的公众董事。(七)设立监事会，监事由股东代表、公司职工代表和中国证监会指定的人员组成。股东和监事由股东大会选举或更换，不得超过总人数的二分之一。职工监事由公司职工民主选举或更换。应任命外部监事

行业协会在期货市场管理体系中处于中间地位，表现为“行业自治、行业协调、自我管理”，具有自主性、广泛性和专业性。自治是指制定一系列章程和制度，对加入组织的成员实行统一的自我管理、自我协调、自我监督；要有针对性地进行自我改造、自我完善、自我发展，解决期货市场活动中的问题。广泛性就是吸引市场交易者或者与市场交易相关的非交易者作为会员。专业表现在期货交易行业内某些业务问题的讨论、咨询和交流，以及行业内某些业务的指导或监督、法律法规执行情况的检查、期货交易知识的普及、交易纠纷的解决等相关事宜。

《公司法》第五章期货行业协会的设立，明确了协会的法人性质和相应的权责。中国期货业协会应当由期货交易所、期货公司、期货咨询公司、期货保证金监控中心、期货结算机构、专门结算银行等从业人员组成。期货行业协会通过制定章程、从业人员守则、行业发展规划和指引等方式保护行业利益，并对政府监管提出自己的看法。只有与政府的监管形成矛盾的统一体，才能在运动的矛盾中寻求发展的平衡，同时促使政府去除现有的阻碍行业发展的法律法规，避免法律的滞后性，促进立法等。并有可能起到与证券业协会、律师协会等组织相同的作用。

(二)协会职能的发挥及缺陷

《公司法》首次规范了期货协会，重构了金融期货自律监管，但仍应在独立性、会员资格、金融监管、仲裁机制、投资者教育等方面发挥协调作用，确保金融期货市场的稳定运行。首先，要消除对期货市场的偏见。国内长期以来流行一种观点：期货市场的功能不如证券市场明显，证券市场可以及时为国企和上市公司筹集大量资金，正确引导资金流向。期货市场既可以为国有企业注入资本，也容易导致国有资产流失。事实上，期货市场是金融市场不可或缺的一部分，对促进美国金融中心地位的形成和加强具有重要意义。中国金融期货的发展有助于亚太金融中心的形成。

二是加强协会的独立性。我国行业协会自治缺失的主要原因是国家对行业协会的定位不准确、对重要社会资源的严格控制、厚重的历史文化沉淀和制度的天然缺陷，使得协会多为“授权协会”。期货行业协会的权力“应该主要来源于会员的授权和协会自发维护行业利益”。会员导向是自律性行业组织的生命线，也是最高的组织道德标准。而中国期货业协会的作用是执行而不是决策，与中国证监会的合作主要是高管参与，不能代表期货行业与政府平等协调沟通。在美国，“59%的贸易协会将改变政策视为其协会的重要职能，30%的贸易协会将影响政策视为首要目标”。中国期货业协会主要是配合政府，而不是试图限制政府的政策制定，这使得协会对证监会有很大的依赖性，甚至在某种程度上构成了下属机构。

三是完善自律管理功能。与中国期货业协会章程相比，需要发挥协会的自律作用。例如，会员大会由理事会组织，每三年举行一次。但协会成立至今只召开过一次会员大会，三年一次的换届大会无法正常召开。目前，协会的经费主要来自会员每年缴纳的会费、新会员的入会费和协会培训获得的部分收入。资金来源单一，难以保证有效的自律管理功能。期货市场两大自律主体——期货交易所和期货行业协会在自律管理职能上分工合作不够。期货交易所更多的是从市场管理的角度开展工作，而不是从交易所会员自律的角度，因此很难自发地协调、参与甚至支持协会的工作。

(三)完善协会自律功能的立法建议

首先，完善期货立法，增加对期货市场包括金融期货市场法律地位的表述。建议今后在《条例》的提法中增加一项：期货市场是为国民经济提供价格发现和风险规避机制的市场，是金融市场的重要组成部分。在控制风险的前提下，国家稳步推进期货市场的改革和发展。

第二，分工合作，合理划分自律组织的职权。赋予中国期货业协会自律和发展的职能。期货行业协会的工作重点是服务会员，努力推动整个行业的发展。向公众宣传，出版发行行业刊物，促进公众对期货行业的了解；对内建立行业自律公约，在自律体系内重点建设机构和从业人员诚信评价体系，探索建立适当的信息披露平台，监督和披露自律主体的市场活动，争取行业话语权。明确中国期货业协会与地方行业协会的法律关系。地方协会应承认临时协会的主导地位，临时协会是唯一履行自律职能的行业组织；地方行业协会可以把工作重点放在代表会员与政府监管部门沟通，协调会员内部关系上。中国期货业协会和金融期货交易所应建立自律监管的协调关系。期货交易所的监管重点是监控不同类型会员的业务代理、结算、交割等。并监控会员是否存在内幕交易、价格操纵等市场违规行为。协会可以与金融期货交易所明确自律运行的规范和规则，建立联席会议制度，加强监管信息的沟通和交流，合作开展会员培训。关于会费的收取，期货交易所应当大力支持协会的工作，并按照其章程缴纳专项会费。交易所对协会工作的支持，可以拓展自律监管的空间。

第三，加强期货业协会对其会员进行日常监管的权力。(一)重点对会员特别是结算会员进行财务监管和业务监管，通过审计监督会员资金、财务和通则的执行情况，防止会员徇私舞弊或资金不足损害投资者利益；(2)鉴于金融期货的专业性和技术性，建议修改《期货交易管理条例》，赋予中国期货业协会按程序裁决纠纷的仲裁权；(3)建议政府赋予协会更大的违纪违规处罚权，以维护行业整体利益。一句话：确认的法律地位